Zasady szacowania wartości zamówień tego samego rodzaju

Odpo­wiedź na inter­pe­la­cję nr 32146 w spra­wie pra­wi­dło­wych zasad sza­co­wa­nia war­to­ści zamó­wie­nia oraz usta­le­nia, czy w ramach reali­zo­wa­nych przez bene­fi­cjen­tów środ­ków unij­nych wystę­pu­ją tzw. zamó­wie­nia tego same­go rodza­ju

Odpo­wia­da­ją­cy: pod­se­kre­tarz sta­nu w Mini­ster­stwie Infra­struk­tu­ry i Roz­wo­ju Paweł Orłow­ski

War­sza­wa, 29-04-2015

Sza­now­ny Panie Mar­szał­ku,

odpo­wia­da­jąc na inter­pe­la­cję nr 32146 posła Jaku­ba Rut­nic­kie­go w spra­wie pra­wi­dło­wych zasad sza­co­wa­nia war­to­ści zamó­wie­nia oraz usta­le­nia, czy w ramach reali­zo­wa­nych przez bene­fi­cjen­tów środ­ków unij­nych wystę­pu­ją tzw. zamó­wie­nia tego same­go rodza­ju, poni­żej prze­ka­zu­ję, co nastę­pu­je.

Przy­ję­ta w ramach Pro­gra­mu Ope­ra­cyj­ne­go Kapi­tał Ludz­ki (dalej: PO KL) inter­pre­ta­cja prze­pi­su art. 32 ust. 2 usta­wy z dnia 29 stycz­nia 2004 r. Pra­wo zamó­wień publicz­nych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, z późn. zm.; dalej: pzp) jest zgod­na z podej­ściem pre­zen­to­wa­nym przez Komi­sję Euro­pej­ską (dalej: KE). W począt­ko­wym okre­sie wdra­ża­nia Pro­gra­mu KE nie­jed­no­krot­nie wyra­ża­ła swo­je sta­no­wi­sko w tym zakre­sie, zwra­ca­jąc uwa­gę na zasad­ność łącz­ne­go sza­co­wa­nia przez bene­fi­cjen­tów war­to­ści zamó­wień na usłu­gi szko­le­nio­we celem zapew­nie­nia reali­za­cji zasad wyni­ka­ją­cych z Trak­ta­tu o funk­cjo­no­wa­niu UE (TFUE), któ­re obej­mu­ją m.in. swo­bo­dę świad­cze­nia usług, rów­ne trak­to­wa­nie, przej­rzy­stość i pro­por­cjo­nal­ność.

KE nie akcep­to­wa­ła postę­po­wa­nia pole­ga­ją­ce­go na bez­po­śred­nim udzie­la­niu poszcze­gól­nych zamó­wień na usłu­gi szko­le­nio­we w ramach pro­jek­tu po kon­sul­ta­cji tyl­ko z jed­nym lub kil­ko­ma wyko­naw­ca­mi. Przy­kła­do­wo, udzie­la­nie „z wol­nej ręki” odręb­nych zamó­wień na szko­le­nia skie­ro­wa­ne do tej samej gru­py doce­lo­wej, choć odmien­ne tema­tycz­nie (np. przy­go­to­wa­nie i reali­za­cja pro­jek­tu Euro­pej­skie­go Fun­du­szu Spo­łecz­ne­go (dalej: EFS), instru­men­ty aktyw­nej inte­gra­cji spo­łecz­nej klien­tów pomo­cy spo­łecz­nej i spe­cja­li­stycz­ne szko­le­nia z zakre­su kodek­su postę­po­wa­nia admi­ni­stra­cyj­ne­go) KE uzna­wa­ła za „sztucz­ny” podział zamó­wie­nia na czę­ści, któ­ry może mieć wpływ na osta­tecz­ną łącz­ną cenę usłu­gi. Jak wska­zy­wa­ła KE, w przy­pad­ku jed­nej umo­wy łącz­na cena mogła­by być niż­sza ze wzglę­du np. na niż­sze kosz­ty admi­ni­stra­cyj­ne lub bar­dziej kon­ku­ren­cyj­ne staw­ki za zakwa­te­ro­wa­nie uczest­ni­ków szko­leń. KE nie mia­ła przy tym wąt­pli­wo­ści co do moż­li­wo­ści wyko­na­nia szko­leń o róż­nej tema­ty­ce przez jed­ne­go wyko­naw­cę.

Komi­sja pod­kre­śla­ła, że zada­niem Pań­stwa Człon­kow­skie­go jest zapew­nie­nie nale­ży­te­go zarzą­dza­nia finan­sa­mi, w tym zapew­nie­nie, że zaso­by będą udo­stęp­nia­ne po naj­lep­szej cenie. Zamó­wie­nia udzie­lo­ne bez­po­śred­nio po kon­sul­ta­cji z jed­nym lub kil­ko­ma wyko­naw­ca­mi bez dopusz­cze­nia kon­ku­ren­cji, jak rów­nież bez zacho­wa­nia przej­rzy­sto­ści i odpo­wied­nie­go pozio­mu upu­blicz­nie­nia infor­ma­cji nie zapew­nia­ją, że zapła­co­na cena jest naj­lep­szą ceną dostęp­ną na ryn­ku w danym cza­sie. KE wska­zy­wa­ła, że postę­po­wa­nie takie jest nie­zgod­ne z orzecz­nic­twem Try­bu­na­łu Spra­wie­dli­wo­ści Unii Euro­pej­skiej i może być uzna­ne za naru­sze­nie prze­pi­sów i zasad zawar­tych w TFUE. W celu zapew­nie­nia prze­strze­ga­nia ww. zasad wła­dze pol­skie musia­ły wpro­wa­dzić mecha­ni­zmy zapo­bie­ga­ją­ce sztucz­ne­mu dzie­le­niu zamó­wień, zapew­nia­ją­ce odpo­wied­nie upu­blicz­nie­nie infor­ma­cji skie­ro­wa­nych do poten­cjal­nych ofe­ren­tów oraz gwa­ran­tu­ją­ce kon­ku­ren­cję pomię­dzy ofe­ren­ta­mi. Przy­ję­cie odmien­ne­go spo­so­bu postę­po­wa­nia wią­za­ło­by się z poważ­ny­mi skut­ka­mi finan­so­wy­mi w zakre­sie wydat­ko­wa­nia środ­ków w ramach PO KL.

Przy­ję­to m.in. podej­ście, zgod­nie z któ­rym toż­sa­mość przed­mio­to­wą zamó­wie­nia na usłu­gi szko­le­nio­we nale­ży rozu­mieć sze­ro­ko, z uwzględ­nie­niem tak­że szko­leń o odmien­nej tema­ty­ce, jeśli mogą być zre­ali­zo­wa­ne przez jed­ne­go wyko­naw­cę. Zama­wia­ją­cy powi­nien sza­co­wać war­tość takich szko­leń łącz­nie, a w przy­pad­ku prze­kro­cze­nia pro­gu, od któ­re­go ma zasto­so­wa­nie pra­wo zamó­wień publicz­nych, prze­pro­wa­dzić postę­po­wa­nie zgod­nie z prze­pi­sa­mi odno­szą­cy­mi się do łącz­nej war­to­ści tego zamó­wie­nia (może on wów­czas dopu­ścić moż­li­wość skła­da­nia ofert czę­ścio­wych czy też udzie­lić zamó­wień na poszcze­gól­ne usłu­gi w odręb­nych postę­po­wa­niach). Wyjąt­kiem od tej zasa­dy może być przy­pa­dek szko­leń, któ­rych tema­ty­ka na tyle się róż­ni lub jest na tyle spe­cy­ficz­na, że nie jest moż­li­we zre­ali­zo­wa­nie wszyst­kich szko­leń przez jed­ne­go wyko­naw­cę. Nie­mniej jed­nak sytu­acja taka powin­na wyni­kać z przy­czyn obiek­tyw­nych i nie może pro­wa­dzić do dzie­le­nia zamó­wie­nia w celu unik­nię­cia sto­so­wa­nia usta­wy. Sta­no­wi­sko to zosta­ło potwier­dzo­ne przez Pre­ze­sa Urzę­du Zamó­wień Publicz­nych — w kore­spon­den­cji z Insty­tu­cją Zarzą­dza­ją­cą PO KL wska­za­no, iż „w przy­pad­ku zamó­wień na usłu­gi szko­le­nio­we zasa­dą jest sza­co­wa­nie ich war­to­ści łącz­nie m.in., jeśli doty­czą one usług rodza­jo­wo toż­sa­mych (a tak jest w przy­pad­ku szko­leń) i przede wszyst­kim jeśli jest moż­li­we zre­ali­zo­wa­nie ich przez jed­ne­go wyko­naw­cę. Zatem, nawet jeśli tema­ty­ka szko­leń będzie róż­na, a jest moż­li­we wyko­na­nie usłu­gi przez jed­ne­go wyko­naw­cę nale­ży osza­co­wać war­tość takich zamó­wień łącz­nie”. Jed­no­cze­śnie z doświad­czeń we wdra­ża­niu PO KL wyni­ka, że ofe­ro­wa­nie usług szko­le­nio­wych o róż­nej tema­ty­ce przez tego same­go wyko­naw­cę, np. wyspe­cja­li­zo­wa­ne­go w orga­ni­za­cji szko­leń w ramach EFS, jest powszech­nie wystę­pu­ją­cą prak­ty­ką na ryn­ku.

Dla okre­śle­nia toż­sa­mo­ści przed­mio­to­wej danej usłu­gi i moż­li­wo­ści jej wyko­na­nia przez jed­ne­go wyko­naw­cę nie ma zna­cze­nia podział na zada­nia w ramach pro­jek­tu. W ramach kil­ku zadań mogą powta­rzać się bowiem jed­no­rod­ne pozy­cje doty­czą­ce, np. zaku­pu usług szko­le­nio­wych, zakwa­te­ro­wa­nia, wyży­wie­nia czy naj­mu sali. Umiesz­cze­nie ww. usług w róż­nych zada­niach w ramach pro­jek­tu nie wyklu­cza speł­nie­nia tych prze­sła­nek. Pra­wi­dło­wość postę­po­wa­nia przy­ję­te­go w ramach PO KL potwier­dził Woje­wódz­ki Sąd Admi­ni­stra­cyj­ny w War­sza­wie (dalej: WSA; patrz: orze­cze­nie V SA/Wa 319/14 z 10 czerw­ca 2014 r.).

Nale­ży pod­kre­ślić, że powszech­nie dostęp­ne są róż­ne inter­pre­ta­cje odno­szą­ce się do kwe­stii sza­co­wa­nia war­to­ści zamó­wień oraz usta­le­nia zamó­wień tego same­go rodza­ju. Co do zasa­dy, sta­no­wi­sko IZ PO KL jest z nimi zgod­ne, choć nie­kie­dy może bar­dziej kon­kret­ne i jed­no­znacz­ne. W inter­pe­la­cji, Pan Poseł przy­ta­cza róż­ne sta­no­wi­ska doty­czą­ce zasad sza­co­wa­nia war­to­ści zamó­wień. I tak dla przy­kła­du według Jac­ka Sado­we­go, byłe­go Pre­ze­sa Urzę­du Zamó­wień Publicz­nych „zamó­wie­niem takie­go same­go rodza­ju będzie to zamó­wie­nie, któ­re bez żad­ne­go tru­du może zre­ali­zo­wać ten sam wyko­naw­ca, a wyko­naw­ców tych jest nie­ogra­ni­czo­ny krąg”. Kolej­nym przy­kła­dem jest przy­to­czo­na w inter­pe­la­cji opi­nia Pani Alek­san­dry Soł­ty­siń­skiej w komen­ta­rzu do dyrek­ty­wy 2004/18, zgod­nie z któ­rą o toż­sa­mo­ści przed­mio­to­wej świad­czą: „usłu­gi i dosta­wy, któ­re mogą być w zasa­dzie dostar­czo­ne przez tego same­go usłu­go­daw­cę lub dostaw­cę, choć mają nie­co odmien­ne prze­zna­cze­nie”. Powyż­sze inter­pre­ta­cje są ade­kwat­ne do tych pre­zen­to­wa­nych przez Mini­stra Infra­struk­tu­ry i Roz­wo­ju.

IZ PO KL pra­gnie pod­kre­ślić, że w pro­wa­dzo­nych postę­po­wa­niach odwo­ław­czych w spra­wie zwro­tu środ­ków dofi­nan­so­wa­nia w ramach PO KL, organ pod­cho­dzi indy­wi­du­al­nie do każ­dej z pro­wa­dzo­nych spraw i roz­pa­tru­je cały mate­riał dowo­do­wy zebra­ny i prze­ka­za­ny przez organ I instan­cji. Przy­go­to­wu­jąc uza­sad­nie­nie mery­to­rycz­ne do decy­zji admi­ni­stra­cyj­nych doty­czą­cych naru­szeń prze­pi­sów usta­wy pzp organ bie­rze pod uwa­gę inter­pre­ta­cje Pre­ze­sa Urzę­du Zamó­wień Publicz­nych i jego publi­ka­cje, np. doku­ment pn. „Sza­co­wa­nie war­to­ści i udzie­la­nie zamó­wień obję­tych pro­jek­tem współ­fi­nan­so­wa­nym ze środ­ków Unii Euro­pej­skiej”, a tak­że licz­ne orzecz­nic­two Kra­jo­wej Izby Odwo­ław­czej przy Pre­ze­sie Urzę­du Zamó­wień Publicz­nych oraz powy­żej przy­wo­ła­ne sta­no­wi­sko Pre­ze­sa Urzę­du Zamó­wień Publicz­nych.

IZ PO KL zauwa­ża, iż WSA potwier­dza pra­wi­dło­wość wyda­wa­nych przez Mini­stra Infra­struk­tu­ry i Roz­wo­ju decy­zji admi­ni­stra­cyj­nych w pro­wa­dzo­nych postę­po­wa­niach odwo­ław­czych, cze­go wyra­zem są m.in. nastę­pu­ją­ce wyro­ki: V SA/Wa 1045/11, V SA/Wa 2249/11, V SA/Wa 1408//12, V SA/Wa 1249/12, V SA/Wa 1969/12, V SA/Wa 2509/12, V SA/Wa 1484/14, V SA/Wa 1561/14, V SA/Wa 1562/14, V SA/Wa 1563/14, V SA/Wa 1751/14, V SA/Wa 2825/14,V SA/Wa 2999/14.

Dla przy­kła­du, wyrok o sygn. akt V SA/Wa 1969/12 doty­czył spra­wy, w któ­rej IZ PO KL uzna­ła zamó­wie­nia doty­czą­ce:

  • kur­su na kwa­li­fi­ka­cje kel­ner — bar­man z nauką języ­ka angiel­skie­go oraz kur­su z obsłu­gi ruchu tury­stycz­ne­go, a tak­że
  • kur­su na sekre­tar­kę oraz kur­su na gla­zur­ni­ka

za speł­nia­ją­ce kry­te­ria toż­sa­mo­ści cza­so­wej, pod­mio­to­wej i przed­mio­to­wej. IZ PO KL wska­za­ła, że toż­sa­mość przed­mio­to­wa zamó­wie­nia jest rozu­mia­na jako ten sam rodzaj i to samo prze­zna­cze­nie dostaw, usług, robót budow­la­nych będą­cych przed­mio­tem zamó­wie­nia. W ww. zamó­wie­niach przed­mio­tem było pro­wa­dze­nie kur­sów, któ­rych celem było zdo­by­cie kwa­li­fi­ka­cji zawo­do­wych uczniów i przy­go­to­wa­nie ich do pra­cy w nowych zawo­dach. Prze­zna­cze­nie każ­de­go kur­su było rów­nież podob­ne — był on skie­ro­wa­ny do okre­ślo­nej jed­no­li­tej gru­py doce­lo­wej — uczniów dane­go, kon­kret­ne­go Zespo­łu Szkół. W niniej­szej spra­wie przed­miot zamó­wie­nia był jeden i ten sam, tj. kurs pro­wa­dzą­cy do zdo­by­cia kwa­li­fi­ka­cji zawo­do­wych i przy­go­to­wu­ją­cy do pra­cy w nowym zawo­dzie. Ozna­cza to, że nale­ża­ło przy­jąć odpo­wied­nio za jed­no zamó­wie­nie prze­pro­wa­dze­nie kur­su na kwa­li­fi­ka­cje kel­ner — bar­man z nauką języ­ka angiel­skie­go i kur­su z obsłu­gi ruchu tury­stycz­ne­go oraz kur­su na sekre­tar­kę i kur­su na gla­zur­ni­ka.

Nato­miast wyrok o sygn. akt V SA/Wa 1751/14 doty­czył spra­wy w zakre­sie nastę­pu­ją­cych zamó­wień:

  • zajęć dodat­ko­wych z języ­ka angiel­skie­go,
  • zajęć dodat­ko­wych z infor­ma­ty­ki,
  • zajęć dodat­ko­wych z mate­ma­ty­ki.

IZ PO KL uzna­ła, że ww. usłu­gi sta­no­wią jed­no zamó­wie­nie. Przed­mio­tem zamó­wie­nia były usłu­gi tego same­go rodza­ju. Potwier­dze­niem powyż­sze­go było ozna­cze­nie ich tym samym kodem, zgod­nie ze słow­ni­kiem CPV. Dodat­ko­wo pro­jekt skie­ro­wa­ny był do jed­no­li­tej gru­py doce­lo­wej – uczniów jed­ne­go liceum ogól­no­kształ­cą­ce­go, któ­re­go celem było zwięk­sze­nie szans i wyrów­na­nie dys­pro­por­cji edu­ka­cyj­nych w zakre­sie kom­pe­ten­cji klu­czo­wych. W obu przy­pad­kach zosta­ło speł­nio­ne kry­te­rium doty­czą­ce toż­sa­mo­ści cza­so­wej ze wzglę­du na zawar­cie umów, któ­rych ter­min reali­za­cji był zbli­żo­ny i wyni­kał wprost z okre­su i har­mo­no­gra­mu reali­za­cji pro­jek­tu oraz kry­te­rium toż­sa­mo­ści pod­mio­to­wej, gdyż powyż­sze zamó­wie­nia mogły zostać zre­ali­zo­wa­ne przez jed­ne­go wyko­naw­cę, gdyż na ryn­ku ist­nie­ją pod­mio­ty – zarów­no publicz­ne, jaki i pry­wat­ne – sku­pia­ją­ce pro­fe­sjo­na­li­stów z dzie­dzi­ny edu­ka­cji i roz­wo­ju dzie­ci i mło­dzie­ży.

Z wyra­za­mi sza­cun­ku
Paweł Orłow­ski
Pod­se­kre­tarz Sta­nu