Jawność kosztorysu inwestorskiego
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3).
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia „każdemu”, ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, przy czym zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie „informacji publicznej” (art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy).
W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że spełniony w niej został zakres podmiotowy stosowania ustawy, bowiem Wójt Gminy N. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3). Sporny jest natomiast zakres przedmiotowy stosowania ustawy, bowiem orzekające w sprawie organy administracji publicznej twierdzą, że kosztorys inwestorski nie posiada waloru dokumentu urzędowego, toteż nie może być uznany za informację publiczną podlegającą udostępnieniu, co – ich zdaniem – uzasadnia decyzję podjętą w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Kosztorys inwestorski, o udostępnienie którego zwrócił się skarżący, jest dokumentem zawierającym informacje o wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia publicznego na wykonanie robót budowlanych i w niniejszej sprawie dotyczy inwestycji gminnej (Gminno – Parkowego Centrum Kultury i Ekologii w P.). Dokument ten stanowi podstawę do planowania przez zamawiającego wydatków związanych z realizacją inwestycji, określając jej wartość i jednocześnie sposób gospodarowania jego mieniem. Z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z późn. zm.) wynika, że zamawiający ma obowiązek sporządzenia kosztorysu inwestorskiego dla potrzeb postępowania przetargowego, bowiem na jego podstawie ustala się wartość zamówienia na roboty budowlane.
Kosztorys inwestorski jest tylko jednym z oficjalnych dokumentów, jakie zamawiający (organ administracji publicznej) tworzy w ramach realizacji inwestycji w trybie zamówienia publicznego, sporządzanym na etapie opracowania dokumentacji projektowej. Nie ma prawnego znaczenia dla sprawy to, że dokument ten tworzony jest – jak podano w skardze kasacyjnej – na zlecenie organu administracji publicznej, wszak powstały nawet w wyniku zlecenia kosztorys inwestorski nie traci wskutek tego swojego oficjalnego charakteru, jako że wszystko, co powstaje w imieniu i na rachunek organu administracji publicznej, tworzy po jego stronie sferę faktów publicznych związanych z wykonywaniem ustawowych kompetencji i zadań.
Poprzez fakt, że dokument ten stanowi podstawę do ustalenia wartości zamówienia na roboty budowlane, jest częścią całości dokumentacji tworzonej na potrzeby udzielenia zamówienia publicznego, posiada więc walor dokumentu oficjalnego, stanowiącego informację publiczną; dotyczy bowiem sfery faktów, został wytworzony w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy, zawiera informację o planowaniu inwestycji i gospodarowaniu mieniem gminnym (majątkiem publicznym), etc., tworzy tym samym, zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. „f” i pkt 5 lit. „c” ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych.
Dla spełnienia kryterium dostępności dokument taki nie musi być dokumentem urzędowym (art. 6 ust. 2 ww. ustawy). Istotne bowiem jest, by zaistniała przesłanka oficjalności takiego dokumentu, odnoszona do jego treści. W tym przypadku treść kosztorysu inwestorskiego odnosi się do inwestycji gminnej – szacowania i ewentualnego wydatkowania określonych publicznych środków finansowych na cel publiczny, a więc bez wątpienia dotyczy sprawy publicznej. Toteż wykonany na zlecenie Wójta Gminy N. kosztorys inwestorski Gminno – Parkowego Centrum Kultury i Ekologii w P. stanowi informację publiczną. Pojęcie „informacji publicznej” jest pojęciem szerszym od pojęcia „dokument urzędowy”, ten bowiem zawiera się w pojęciu „informacji publicznej”. Dokument urzędowy pozostaje tylko jednym z rodzajów informacji publicznej.
Inną natomiast jest kwestia, od jakiego momentu kosztorys inwestorski może być dostępny dla zainteresowanych, zważywszy że treść tego dokumentu i jego przedwczesne udostępnienie potencjalnym oferentom mogą mieć wpływ na kształtowanie ofert składanych w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, a tym samym – wpływ na wybór najkorzystniejszej oferty w sytuacji, gdy kryterium decydującym jest cena.
Jak wynika z art. 8 ust. 1 ustawy – Prawo zamówień publicznych, postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego jest jawne. W art. 8 ust. 2 tej ustawy wskazano, że zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego tylko w przypadkach określonych w ustawie. Ograniczeniem wynikającym z ustawy jest jedynie termin otwarcia ofert, które to otwarcie jest jawne (art. 86 ust. 2). Bezpośrednio przed otwarciem ofert zamawiający podaje kwotę, jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia (art. 86 ust. 3). Tak więc przyjąć należy, że po upublicznieniu informacji, jaką kwotę zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia – bezpośrednio przed otwarciem złożonych ofert, a po ich otwarciu – do wiadomości publicznej mogą być przekazane informacje wynikające z kosztorysu inwestorskiego, jak również udostępnieniu może podlegać jego treść (a contrario – do chwili otwarcia ofert kosztorys inwestorski, jakkolwiek korzysta z przymiotu informacji publicznej, to jednak nie podlega udostępnieniu). Sąd I instancji trafnie zatem wskazał, że przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych nie zawierają takich regulacji, które a priori wyłączałyby w każdym przypadku uwzględnienie wniosku o udostępnienie takiego dokumentu, zwłaszcza po zakończeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.
Zgodnie z art. 96 ust. 2 ustawy – Prawo zamówień publicznych, protokół postępowania o udzielenie zamówienia jest jawny. Również umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 139 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych). Kosztorys inwestorski, o udostępnienie którego zwrócił się skarżący, będąc rodzajem informacji o sposobie realizowania spraw gminnych, od chwili otwarcia ofert podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych pozostają w stosunku do siebie w relacji przepisu ogólnego do szczególnego. Wynika z tego, że do spraw wszczętych w trybie dostępu do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosuje przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przy uwzględnieniu szczególnych unormowań ustawy – Prawo zamówień publicznych. Nie oznacza to jednak, że ustawa – Prawo zamówień publicznych, poprzez choćby czasowe ograniczenia możliwości udostępniania określonych informacji, odbiera przymiot informacji publicznej innym, niż umowy i protokoły, dokumentom posiadającym taki walor, a dotyczącym postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień. Ustawa ta zawiera uregulowania szczególne, które należy uwzględniać przy stosowaniu trybu dostępu do informacji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie orzekające w niej organy administracji publicznej zgodnie przyjęły, że kosztorys inwestorski nie stanowi informacji publicznej i jednocześnie przy takim zakwalifikowaniu żądanej informacji uznały, że realizacja wniosku zainteresowanego powinna nastąpić poprzez wydanie decyzji odmownej. Stanowisko takie jest wewnętrznie sprzeczne i niezrozumiałe, bowiem jeśli podmiot zobowiązany twierdzi, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, to w takiej sytuacji nie ma w ogóle podstaw do podejmowania decyzji, co już choćby to musiało prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Jeżeli bowiem podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej uważa, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej, winien jedynie pisemnie poinformować o tym zainteresowanego, nie wydając jednak w tym zakresie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Skoro – jego zdaniem – wniosek nie dotyczy informacji publicznej, to nie ma także podstaw, by odmawiać jej udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej.
W myśl art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Wynika z tego, że decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej wydawana jest wówczas, gdy żądana informacja – co do zasady – spełnia kryterium przedmiotowe stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc, gdy posiada przymiot informacji publicznej, jednakże ze względu na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych nie może zostać udostępniona. Podejmując taką decyzję, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie kwestionuje publicznego przymiotu informacji, tylko w sposób jednoznaczny wskazuje powód odmowy.
Wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2208/12