Jawność instrukcji bezpieczeństwa pożarowego

Zgodnie z przepisami § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów właściciele, zarządcy lub użytkownicy obiektów bądź ich części stanowiących odrębne strefy pożarowe, przeznaczonych do wykonywania funkcji użyteczności publicznej, zamieszkania zbiorowego, produkcyjnych, magazynowych oraz inwentarskich, zapewniają i wdrażają instrukcję bezpieczeństwa pożarowego.

Instrukcja bezpieczeństwa pożarowego (dalej: „Instrukcja”) winna zawierać:

• warunki ochrony przeciwpożarowej, wynikające z przeznaczenia, sposobu użytkowania, prowadzonego procesu technologicznego, magazynowania (składowania) i warunków technicznych obiektu, w tym zagrożenia wybuchem;
• określenie wyposażenia w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice oraz sposoby poddawania ich przeglądom technicznym i czynnościom konserwacyjnym;
• sposoby postępowania na wypadek pożaru i innego zagrożenia;
• sposoby zabezpieczenia prac niebezpiecznych pod względem pożarowym, jeżeli takie prace są przewidywane;
• warunki i organizację ewakuacji ludzi oraz praktyczne sposoby ich sprawdzania;
• sposoby zapoznania użytkowników obiektu, w tym zatrudnionych pracowników, z przepisami przeciwpożarowymi oraz treścią przedmiotowej instrukcji;
• zadania i obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej dla osób będących ich stałymi użytkownikami;
• plany obiektów, obejmujące także ich usytuowanie, oraz terenu przyległego, z uwzględnieniem graficznych danych dotyczących w szczególności:
  • powierzchni, wysokości i liczby kondygnacji budynku,
  • odległości od obiektów sąsiadujących,
  • parametrów pożarowych występujących substancji palnych,
  • występującej gęstości obciążenia ogniowego w strefie pożarowej lub w strefach pożarowych,
  • kategorii zagrożenia ludzi, przewidywanej liczby osób na każdej kondygnacji i w poszczególnych pomieszczeniach,
  • lokalizacji pomieszczeń i przestrzeni zewnętrznych zaklasyfikowanych jako strefy zagrożenia wybuchem,
  • podziału obiektu na strefy pożarowe,
  • warunków ewakuacji, ze wskazaniem kierunków i wyjść ewakuacyjnych,
  • miejsc usytuowania urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic, kurków głównych instalacji gazowej, materiałów niebezpiecznych pożarowo oraz miejsc usytuowania elementów sterujących urządzeniami przeciwpożarowymi,
  • wskazania dojść do dźwigów dla ekip ratowniczych,
  • hydrantów zewnętrznych oraz innych źródeł wody do celów przeciwpożarowych,
  • dróg pożarowych i innych dróg dojazdowych, z zaznaczeniem wjazdów na teren ogrodzony;
• wskazanie osób lub podmiotów opracowujących instrukcję.

Warunki ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1 pkt 1, oraz plany, o których mowa w ust. 1 pkt 8, w stosunku do obiektów i terenów wymienionych w § 28 ust. 1, są przekazywane do właściwego miejscowo komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej w celu ich wykorzystania na potrzeby planowania, organizacji i prowadzenia działań ratowniczych.

Sposób przechowywania dokumentów, o których mowa w ust. 2, powinien zapewnić możliwość ich natychmiastowego wykorzystania na potrzeby prowadzenia działań ratowniczych.

Instrukcja bezpieczeństwa pożarowego jest poddawana okresowej aktualizacji, co najmniej raz na 2 lata, a także po takich zmianach sposobu użytkowania obiektu lub procesu technologicznego, które wpływają na zmianę warunków ochrony przeciwpożarowej.

Instrukcja bezpieczeństwa pożarowego nie jest wymagana dla obiektów lub ich części, o których mowa w ust. 1, jeżeli nie występuje w nich strefa zagrożenia wybuchem, a ponadto:

• kubatura brutto budynku lub jego części stanowiącej odrębną strefę pożarową nie przekracza 1 000 m³, z zastrzeżeniem pkt 2;
• kubatura brutto budynku inwentarskiego nie przekracza 1 500 m³;
• powierzchnia strefy pożarowej obiektu innego niż budynek nie przekracza 1 000 m².

Instrukcja bezpieczeństwa pożarowego powinna się znajdować w miejscach dostępnych dla ekip ratowniczych.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2025 r.II SA/Po 307/25

Nie budzi wątpliwości, iż protokół ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych przez Państwową Straż Pożarną stanowi informację publiczną. 

Wskazać należy, że czynności te wykonywane są przez Państwową Straż Pożarną na podstawie art. 23 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1443 z późn. zm.) w celu rozpoznawania zagrożeń, realizacji nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych oraz przygotowania do działań ratowniczych i przeprowadzane są m.in. w zakresie kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych (ust. 3 pkt 1 ww. ustawy). Szczegółowe warunki przeprowadzania czynności oraz sposób gromadzenia i przekazywania ich wyników określone zostały w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 października 2005 r. w sprawie czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzanych przez Państwową Straż Pożarną (Dz. U. Nr 225, poz. 1934 z późn. zm.). Zgodnie zaś z § 10 ust. 1 rozporządzenia z przeprowadzonych czynności sporządzany jest protokół. W przedmiotowej sprawie do ww. protokołu, w części dotyczącej ochrony przeciwpożarowej, załączono m.in. Instrukcję Bezpieczeństwa Pożarowego dla zakładu produkcyjnego M. sp. z o.o. wymaganą na podstawie § 6 ust. 1 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 822 z późn. zm.).

Powyższa instrukcja, sporządzona na zlecenie podmiotu prywatnego, w istocie samoistnie nie posiada cech, które pozwoliłby kwalifikować ją jako zawierającą informację publiczną. Jednakże zauważyć należy, że część tej instrukcji została włączona do protokołu z ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 8 grudnia 2023 r. jako załącznik nr (…). W tym więc zakresie stanowi ona element dokumentu urzędowego, sporządzonego przez organ administracji, i co do zasady podlega ona udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej.

Analizując dalsze przesłanki udzielenia wnioskodawcy informacji publicznej, wskazać należy, że zgodnie z art. 2 u.d.i.p. prawo dostępu do niej przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., każdemu niezależnie od posiadania interesu prawnego czy faktycznego. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia m.in. do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, oraz prawo wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.i.p.).

Jedynie więc w odniesieniu do informacji przetworzonych ustawa wskazuje, że jej uzyskanie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Mając jednak na uwadze, że skarżący wnioskował o uzyskanie informacji prostych (nieprzetworzonych), brak jest po jego stronie ograniczeń podmiotowych, w szczególności organ I instancji niesłusznie powoływał się w uzasadnieniu decyzji na niewskazanie przez skarżącego na zaistnienie przesłanki interesu społecznego.

Zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Pod pojęciem organów władzy publicznej należy rozumieć wszystkie organy administracji funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (M. Jabłoński, K. Wygoda (w:) Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, red. A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, W. 2023, art. 4). W realiach niniejszej sprawy podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej był Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w O., jako organ administracji rządowej w powiecie.

Organ ten udostępnił wnioskodawcy żądane dokumenty, to jest protokół czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 8 grudnia 2023 r. wraz z załącznikiem nr (…) obejmującym posiadane przez organ wybrane strony Instrukcji Bezpieczeństwa Pożarowego zakładu produkcyjnego M. sp. z o.o. oraz załącznikiem nr (…) – protokołem praktycznego sprawdzenia warunków ewakuacji. Dokumenty zostały udostępnione wnioskodawcy w formie zanonimizowanej to jest bez szczegółowych danych technicznych dotyczących m.in. metrażu budynku. W zakresie objętym anonimizacją organ odmówił udostępnienia J. D. informacji wskazując z jednej strony, iż załączniki nr (…) do protokołu czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 8 grudnia 2023 r. nie stanowią informacji publicznej, z drugiej zaś, iż konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej wnioskodawcy zostało zaspokojone (poprzez udzielenie dostępu do dokumentów w formie zanonimizowanej). Jednocześnie organ powołał się na występującą po stronie zakładu M. sp. z o.o. tajemnicę przedsiębiorcy, jako przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej, a także wskazał, iż J. D. nie określił z czego wynika interes społeczny w zakresie żądanych przez niego informacji.

Organ II instancji nie kwestionował zaś w uzasadnieniu decyzji z dnia 14 lutego 2025 r. charakteru żądanych dokumentów jako zawierających informację publiczną, jednakże uznał, iż dostęp do nich jest limitowany tajemnicą przedsiębiorcy – spółki M. sp. z o.o. W ocenie organu udostępnienie dokumentów w żądanym przez wnioskodawcę zakresie (a więc w całości) wykraczałoby poza niezbędność wymaganą potrzebą transparentności, a jednocześnie skutkowałoby naruszeniem tajemnicy przedsiębiorcy, w sytuacji gdy spółka nie wyraziła zgody na udostępnienie dokumentów powołując się na ww. tajemnicę.

W istocie z treści art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. wynika, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jednakże w realiach niniejszej sprawy zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy w toku kontroli instancyjnej, nie dokonały w zasadzie żadnych ustaleń pozwalających na stwierdzenie, że udostępnienie żądanych przez wnioskodawcę dokumentów mogłoby skutkować naruszeniem tajemnicy przedsiębiorcy. Co więcej, wbrew twierdzeniom organów, spółka M. sp. z o.o. w toku postępowania nie powołała się na powyższą okoliczność. W piśmie z dnia 29 października 2024 r. podmiot ten zajął bowiem stanowisko, iż załączniki nr (…) do protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych nie stanowią informacji publicznej, a jedynie wewnętrzne informacje i regulaminy spółki mające znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa jej pracowników oraz osób przebywających na terenie zakładu produkcyjnego w przypadku wystąpienia pożaru, i jako takie nie powinny być udostępniane osobom trzecim. Z powyższego stanowiska nie sposób wyinterpretować, aby intencją spółki było powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy.

Tymczasem, utrwalony w orzecznictwie jest pogląd, że dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r.; sygn. akt I OSK 192/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1993/16). Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli utajnienia określonej informacji przez przedsiębiorcę. Z kolei przesłanka materialna oznacza wymóg, aby dane informacje, w przypadku ich ujawnienia, mogły mieć wpływ na sytuację ekonomiczną przedsiębiorcy, chociaż per se nie muszą mieć wartości gospodarczej (w wyroku NSA z 11 marca 2025 r., III OSK 7741/21, LEX nr 838482). W powyższym zakresie posiłkować można się definicją tajemnicy przedsiębiorstwa zawartą w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1233 z późn. zm.), przez którą rozumie się „informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności”. Oba elementy definicji, to jest formalny oraz materialny, muszą zaistnieć łącznie, aby uznać, że informacja podlega ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w szczególności nie jest wystarczające jedynie spełnienie przesłanki formalnej (wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r., I OSK 2906/16, LEX nr 2619408).

Jak wskazano w wyroku NSA z 11 marca 2025 r., III OSK 7741/21 (LEX nr 838482) w decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej z powołaniem na ww. przesłankę tajemnicy przedsiębiorcy konieczne jest precyzyjne i wyczerpujące wykazanie jej zaistnienia. W zaskarżonej decyzji nie został spełniony powyższy wymóg, bowiem z jej uzasadnienia nie wynika, dlaczego organ uznał informacje zawarte w żądanych dokumentach za objęte tajemnicą przedsiębiorcy – tym bardziej mając na uwadze, że sam podmiot, którego informacje te dotyczą nie wskazał na taki ich charakter. Nie sposób wyinterpretować powyższego z twierdzenia, iż są to informacje „prywatne”. Nawet jednak, gdyby przyjąć, iż spółka M. sp. z o.o. próbowała w ten sposób zamanifestować wolę utajnienia informacji, to nadal z uzasadnienia decyzji organu II instancji nie wynikają żadne okoliczności, z których można by wnioskować, iż spełniona została przesłanka materialna definicji tajemnicy przedsiębiorcy.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że dokumenty, o które zwrócił się J. D. podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Ewentualna odmowa ich udostępnienia może nastąpić jedynie w wypadkach wskazanych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Choć w zaskarżonej decyzji powołano się na okoliczność, iż kwestionowane dokumenty zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa, to twierdzenie to nie zostało w żaden sposób przez organ wykazane, zarówno w aspekcie formalnym jak i materialnym definicji tajemnicy przedsiębiorstwa. W szczególności z decyzji nie wynika, aby udostępnienie informacji mogło spowodować uszczerbek o charakterze ekonomicznym po stronie spółki M. sp. z o.o., nieprawidłowo też wskazano, iż spółka ta powołała się na tajemnicę przedsiębiorstwa, w sytuacji, gdy podnosiła ona jedynie, iż dokumenty, o których udostępnienie wnosił J. D. mają charakter prywatny i nie stanowią informacji publicznej.