Realizacja zamówienia publicznego wiąże się z koniecznością sprostania wysokim wymaganiom postawionym przez zamawiającego. Wymagania te znajdują odzwierciedlenie w postanowieniach umowy, które nakładają na wykonawcę przede wszystkim obowiązek prawidłowego zrealizowania zamówienia w terminie wskazanym w umowie.
Niejednokrotnie dochodzi do sytuacji, kiedy to wykonawca zobowiązany zostaje do zapłaty kary umownej z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania swoich obowiązków wynikających z zawartej umowy. W przypadku realizacji zamówienia publicznego na wykonanie robót budowlanych zwykle naruszenie postanowień umowy wiąże się z niewykonaniem przez wykonawcę prac w umówionym terminie, co w konsekwencji powoduje nałożenie na wykonawcę obowiązku zapłaty kary umownej.
Jak wskazano w treści wyroku Sądu Rejonowego w Szczytnie z dnia 11 lutego 2026 r., sygn. akt I C 409/25 zgodnie z art. 483 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: „K.c.”) strony zawierając umowę mogą zastrzec, że naprawienie szkody wynikłej z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania niepieniężnego nastąpi przez zapłatę określonej sumy (kara umowna).
Czy każde (nawet najmniejsze) naruszenie postanowień umowy powoduje konieczność nałożenia na wykonawcę obowiązku zapłaty kary umownej?
Kara umowna stanowi surogat odszkodowania należnego wierzycielowi od dłużnika z tytułu odpowiedzialności za niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania, pełni więc przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Z tego powodu, choć należy się ona w zastrzeżonej wysokości bez względu na wysokość poniesionej szkody, a obowiązek jej zapłaty powstaje nawet wtedy, gdy wierzyciel na skutek niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania w ogóle szkody nie poniósł, normujące ją przepisy Kodeksu cywilnego nie pozbawiły całkowicie doniosłości relacji między wysokością zastrzeżonej kary umownej, a godnym ochrony interesem wierzyciela (vide: wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 26 czerwca 2025 r., sygn. akt I Aga 185/24).
Czy zamawiający może odstąpić od naliczenia kary umownej?
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dalej: „u.o.n.d.f.p.”) naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zarówno niepobranie lub niedochodzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo pobranie lub dochodzenie tej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia.
W oparciu o ten przepis należy uznać, że niedochodzenie należnej zamawiającemu kary umownej stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Czy wysokość kary umownej może być zmniejszona?
Możliwość miarkowania kary umownej przewidziana jest w art. 484 § 2 K.c., zgodnie z którym jeżeli zobowiązanie zostało w znacznej części wykonane, dłużnik może żądać zmniejszenia kary umownej. To samo dotyczy wypadku, gdy kara umowna jest rażąco wygórowana.
W orzecznictwie przyjmuje się, że w sytuacji, gdy spełnione są przesłanki miarkowania kary umownej dochodzenie jej całości jest sprzeczne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem przysługującego wierzycielowi prawa i jako takie stanowi naruszenie art. 5 Kodeksu cywilnego.
Przykładowo można odwołać się do wyroku Sądu Apelacyjnego w z dnia 18 grudnia 1990 r. (sygn. akt: I ACr 117/90, opubl. OSA 1991/4/20):
„Jeżeli dłużnik wykonał w oznaczonym terminie świadczenie w znacznej części, zaś zwłoka w wykonaniu pozostałej części świadczenia nie jest nadmierna, zasadne jest miarkowanie kary pieniężnej stosownie do stopnia, w jakim cel uprawnienia wierzyciela został osiągnięty. W takim przypadku żądanie zapłaty kary pieniężnej w pełnej wysokości pozostaje w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem przysługującego wierzycielowi prawa podmiotowego (art. 5 k.c.).„.
Podobnie wypowiedział się też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 września 2007 r. (sygn. akt: V CSK 139/07, opubl. OSNC-ZD 2008/2/44, Biul.SN 2008/1/15, Lex 341635).
W doktrynie z dużą dozą ostrożności komentatorzy dopuszczają możliwość samodzielnego miarkowania kar umownych przez jednostki sektora finansów publicznych. Przykładowo Ryszard Szostak w artykule zatytułowanym „Gospodarka finansowa i zamówienia publiczne a kontrola w jednostkach sektora finansów publicznych” opublikowanym w roczniku Najwyższej Izby Kontroli („Kontrola Państwowa” Numer 6 (335), listopad – grudzień 2010, opubl. ) wskazał, że jedynie wyjątkowo dopuszczalne jest miarkowanie zastrzeżonych kar umownych.
Jeżeli w okolicznościach sprawy kwestia spełnienia przesłanek z art. 484 § 2 K.c. nie budzi żadnych wątpliwości dopuszczalnym jest niewielkie miarkowanie zastrzeżonej kary umownej.
Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 2007 r. (sygn. akt: I CSK 270/07, LEX nr 530614) przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych nie wyłączają w żadnym wypadku regulacji kodeksu cywilnego o karze umownej, w tym o jej miarkowaniu. W związku z powyższym także w przypadku, gdy kara umowna została zastrzeżona na wypadek nienależytego wykonania umowy zawartej w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych dopuszczalnym jest co do zasady miarkowanie kary umownej.
Przepisem, który stanowi wyłączną podstawę miarkowania kary umownej jest art. 484 § 2 K.c., zgodnie z którym jeżeli zobowiązanie zostało w znacznej części wykonane, dłużnik może żądać zmniejszenia kary umownej; to samo dotyczy wypadku, gdy kara umowna jest rażąco wygórowana.
Kiedy i w jaki sposób wykonawca może złożyć wniosek o miarkowanie nałożonej na niego kary?
W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 2025 r., sygn. akt II CSKP 962/23 stwierdzono m.in.:
”Zmniejszenie kary umownej może nastąpić tylko w razie zgłoszenia przez dłużnika żądania miarkowania kary, co wynika z art. 484 § 2 k.c.; jest to prawo podmiotowe dłużnika. O ile w orzecznictwie zostało wyrażone stanowisko, że może to nastąpić w każdy sposób, wyraźnie (explicite), jak i w sposób dorozumiany (per facta concludentia), a wymaganego wniosku o miarkowanie kary umownej można doszukiwać się również implicite w samym ogólnym żądaniu dłużnika nieuwzględnienia żądania o zapłatę kary umownej, to taki pogląd nie ma uzasadnienia, jeżeli chodzi o jego ostatnią część. Możliwość zastosowania przez sąd instytucji miarkowania powstaje jedynie w razie zgłoszenia żądania zmniejszenia kary umownej, tzn. wyrażenia przez dłużnika woli zmiany przez sąd treści stosunku prawnego łączącego dłużnika z wierzycielem. Jest to uprawnienie kształtujące sensu largo, charakteryzujące się tym, że jego wykonanie przez uprawnionego samo w sobie nie wpływa na sferę praw i obowiązków stron danego stosunku prawnego; dopiero orzeczenie sądu w przedmiocie miarkowania ma charakter kształtujący. Wykonanie omawianego prawa musi przybrać postać żądania, tzn. wyrażenia w sposób niebudzący wątpliwości woli zmniejszenia przez sąd kary umownej – albo w pozwie złożonym w sprawie o ukształtowanie kary umownej w zmniejszonej kwocie, albo w postaci zarzutu procesowego. W celu wykonania tego ostatniego uprawnienia nie jest wprawdzie niezbędne (chociaż byłoby to pożądane) użycie przez dłużnika sformułowania zawartego w art. 484 § 2 k.c. („żądanie zmniejszenia kary umownej”), jednak wymagane jest odpowiednio wyraźne sformułowanie żądanie miarkowania. Po pierwsze, zgłoszenie tego żądania rodzi powinność zbadania przez sąd, w zakresie zgłoszonych przez strony twierdzeń o faktach i przedstawionych dowodów, czy zostały spełnione przesłanki wykonania zobowiązania w znacznej części lub rażącego wygórowania kary umownej., konkretnie w związku z oceną podstaw do miarkowania kary, a nie w innym celu, np. weryfikacji, czy żądanie zapłaty kary umownej w pełnej wysokości, choć stanowi wykonanie prawa podmiotowego przysługującego wierzycielowi, to w istocie jest przejawem nadużycia tego prawa (art. 5 k.c.). Po drugie, dopiero w razie zgłoszenia omawianego żądania sąd uzyskuje kompetencję do ingerencji w treść łączącego strony zobowiązania, tzn. do ukształtowania wysokości należnej kary umownej w sumie niższej niż określona przez strony. Ingerencja sądu w stosunek prawny jest bowiem możliwa wyłącznie w razie przyznania wspomnianemu organowi odpowiedniej kompetencji na podstawie konkretnego przepisu – tylko w razie wystąpienia określonych tym przepisem przesłanek oraz skorzystania przez uprawniony podmiot z możliwości zgłoszenia stosownego żądania. Po trzecie, zgłoszenie przez dłużnika żądania miarkowania kary umownej ma doniosłe znaczenie dla wierzyciela nie tylko dlatego, że orzeczenia kształtujące na nowo treść stosunku prawnego oddziałują na sytuację prawną stron tego stosunku, lecz i dlatego, że dzięki wyraźnemu zgłoszeniu żądania miarkowania wierzyciel – świadomy przyjętej przez dłużnika formy obrony przed obowiązkiem zapłaty kary umownej w pełnej wysokości – ma możliwość reakcji na żądanie dłużnika i podjęcia stosownej obrony przed niekorzystnym dla niego zmniejszeniem tej kary. W konsekwencji żądanie miarkowania kary umownej musi dać się jednoznacznie odczytać z treści oświadczeń procesowych strony. Co więcej, w razie zgłoszenia żądania miarkowania bez dookreślenia, jaki miałby być zakres zmniejszenia kary umownej, sąd powinien wezwać stronę do skonkretyzowania tego żądania, gdyż w sensie prawnym jest ono zgłoszone przez dłużnika dopiero w przypadku wskazania, jakiego zmniejszenia (do jakiej kwoty) żąda. Określona przez stronę kwota zmniejszonej kary umownej wyznacza ramy dopuszczalnej ingerencji sądu w treść stosunku zobowiązaniowego stron; dokonanie redukcji w stopniu dalej idącym nie jest możliwe, gdyż stanowiłoby orzeczenie ponad żądanie miarkowania.”.